IKW-Studie

_ Dr. Gunnar Beck, Gastforscher, Institut für konservative Wirtschaftspolitik (IKW). Wien, Juni 2026.*

Kernbotschaften & Handlungsempfehlungen

◆  Eine grundlegende EU-Reform erfordert eine klare Zieldefinition: Wer lediglich einzelne Fehlentwicklungen korrigieren will, kann Sekundärrecht ändern; wer Kompetenzen dauerhaft zurückverlagern, die Rechtsprechungsmacht begrenzen und nationale Vetorechte stärken will, benötigt Vertragsänderungen oder eine neue vertragliche Ordnung. Für eine konsequent dezentralisierte EWIG (Europäische Wohlstands- und Interessengemeinschaft) ist die Neugründung der kohärenteste Weg.

◆   Reform über den Gesetzgebungsweg ist rechtlich ergiebig, aber politisch langsam und reversibel: Klima-, Migrations-, Agrar-, Binnenmarkt- und Wettbewerbsrecht können ohne Vertragsänderung erheblich reformiert und in ihrem Umfang auf EU-Ebene begrenzt werden, doch nicht dauerhaft.. Ein umfassendes Rückbauprogramm dürfte wegen Kommissionsvorbereitungszeit, Verhandlungen, Umsetzungsfristen und zahlreicher Einzeldossiers jedoch etwa fünf bis sechs Jahre, in kontroversen Fällen acht bis zehn Jahre, beanspruchen und mindestens zwei stabile europäische Wahlperioden voraussetzen. Weitreichende Reformvorhalben könnten von der Kommission aufgrund ihres Initiativrechts sogar blockiert werden.

◆  Die aktuelle Klimapolitik beruht wesentlich auf änderbarem Sekundärrecht: Das 2026 beschlossene Ziel einer 90-prozentigen Netto-Emissionsminderung bis 2040 – davon mindestens 85 Prozentpunkte innerhalb der EU – ist kein unmittelbar im Vertrag festgelegtes Naturgesetz. Angesichts eines EU-Anteils von rund 6,4 Prozent an den weltweiten fossilen CO₂-Emissionen 2023 sind Kosten, Wettbewerbsfähigkeit, Versorgungssicherheit und globale Verlagerungseffekte systematisch gegen den zusätzlichen Klimanutzen abzuwägen. Deutschland und EU opfern ihren Wohlstand zum Vorteil anderer Weltregionen, nicht aber zum Wohle des Klimas. Der EU-Einfluss auf das Weltklima ist vernachlässigenswert, selbst wenn man wesentliche Teile der gängigen Klimawandel-Hypothese akzeptiert.

◆  Eine restriktivere Migrationspolitik ist innerhalb der Verträge möglich, bleibt aber grund- und völkerrechtlich gebunden: Außengrenzschutz, Grenzverfahren, Sozialleistungsregeln und die Rückführung Ausreisepflichtiger können verschärft werden. Pauschale kollektive Ausweisungen von Staatsbürgern und aufenthaltsberechtigten Drittstaatangehörigen stoßen hingegen bei EMRK[1], Flüchtlingskonvention, EU-Grundrechtecharta und dem Refoulement-Verbot auf Grenzen, die bloße EU-Gesetzesänderungen nicht beseitigen können.

◆  Eine Reformkoalition muss ihre legale Haushaltsmacht nutzen: Neue mehrjährige Finanzrahmen und Eigenmittelbeschlüsse verlangen Einstimmigkeit. Eine Nettozahlerkoalition kann deshalb künftige Integrationsschritte rechtmäßig blockieren und Verhandlungen über eine neue Ordnung erzwingen. Bereits fällige Beiträge dürfen dagegen nicht einfach eingestellt werden; hierfür wäre zunächst eine rechtliche Übergangs- oder Austrittsordnung erforderlich. Dennoch hätten sie als zusätzliches Druckmittel großes Gewicht, wenn sich der renitente Kern von EU-Zentralisten den Begehren für einen Neugründung widersetzen.

◆  Deutschland ist finanziell als Mitglied einer Nettozahlerkoaltion nahezu unverzichtbar: Nach der IW-Auswertung für 2023 betrug der deutsche Nettobeitrag mindestens 17,43 Milliarden Euro und damit rund 43,4 Prozent der dort ausgewiesenen Nettobeiträge. Deutschland, die Niederlande, Schweden, Dänemark, Österreich und Finnland kamen zusammen auf 25,31 Milliarden Euro beziehungsweise rund 63,1 Prozent; mit Frankreich wären es rund 85,4 Prozent gewesen. Diese Zahlen begründen ein erhebliches Verhandlungspotenzial.

◆  Die EWIG muss vor der politischen Eskalation weitgehend entworfen sein: Zuständigkeiten, Gesetzgebung, Gerichtshof, Vetorechte, Binnenmarkt, Freizügigkeit, Finanzierung, EU-Vermögen, gemeinsame Schulden, Pensionen, Euro-Optionen, Übergangsrecht, Handelspolitik und WTO-Kompatibilität sind in einem belastbaren Vertragsentwurf zu regeln. Ohne ein weitgehend formuliertes Nachfolgemodell würde Unsicherheit die bestehenden Institutionen stärken und die Erfolgsaussichten einer Neuordnung erheblich beeinträchtigen.

◆  Ein realistischer Zeitplan umfasst mindestens zweieinhalb bis drei Jahre bis zur Unterzeichnung und weitere Übergangszeit: Vorbereitung, politische Initiative, Verhandlungen, Ratifikation und institutionelle Überführung müssen in fünf Phasen organisiert werden. Frühzeitige nationale Ratifikationsstrategien und modulare Integrationsstufen sind entscheidend, um einzelne Vetos und Verzögerungen zu begrenzen.

◆  Die zentrale Hürde ist nicht juristisch, sondern politisch: Eine Neugründung setzt eine deutsche Bundesregierung mit souveränistischer Reformbereitschaft, das Ende der koalitionspolitischen Isolierung der AfD, eine unbeirrbare EU-Radikalreformbereitschaft der AfD, eine belastbare Nettozahlerkoalition und eine Führung voraus, die erheblichem institutionellem, wirtschaftlichem und internationalem Druck standhält. Ohne eine außergewöhnliche politische Konstellation und unbedingte Reformbereitschaft Deutschlands und/oder anderer Nettozahler oder einen großen externen Schock bleibt eine Fundamentalreform unwahrscheinlich.

Drei konkurrierende Reformbegriffe

Die Frage, ob die Europäische Union noch reformierbar ist, lässt sich theoretisch bejahen. Praktisch hängt die Antwort jedoch davon ab, was unter Reform verstanden wird, welche institutionellen Instrumente eingesetzt werden sollen und wie weit die politische Zielsetzung reicht. Grundsätzlich bestehen drei Wege: Erstens können einzelne Politikbereiche durch Änderungen des sekundären Unionsrechts neu ausgerichtet werden. Zweitens können die Verträge über die Europäische Union und über die Arbeitsweise der Europäischen Union geändert werden. Drittens kann die europäische Zusammenarbeit auf einer neuen vertraglichen Grundlage fortgeführt werden, also durch eine Neugründung außerhalb oder neben der bestehenden Unionsarchitektur. Die ersten beiden Optionen bewegen sich innerhalb des geltenden Systems; die dritte setzt dessen politische Ablösung oder den grundlegenden Umbau der EU in eine EWIG voraus. [2; 3]

Nahezu alle politischen Kräfte in den Mitgliedstaaten sprechen von Reform, verfolgen damit aber gegensätzliche Ziele. Ein großer Teil der christdemokratischen, sozialdemokratischen, liberalen, grünen und linksgerichteten Parteien versteht Reform im Ergebnis als weiteren Ausbau supranationaler Zuständigkeiten, als immer weitergehende Vereinheitlichung und als schrittweisen Übergang zu föderalen Strukturen. In Bezug auf das Ziel einer „immer engeren EU“ ist sich die „grüne Einheitspartei“, eine bewusst polemische Sammelbezeichnung für jene parteiübergreifende Richtung, die ungeachtet unterschiedlicher Etiketten uni sono auf weitere Zentralisierung, umfassende klima-, gesellschafts- und sozialpolitische Steuerung sowie eine Ausdehnung europäischer Regulierung zielt, ebenso einig wie in ihrer migationsfreundlichen Grundhaltung oder bei der ambitionierten Klimapolitik. Die politischen Leitlinien der Kommission unter Ursula von der Leyen, der Europäische Grüne Deal und die Programmatik für die Amtsperiode 2024–2029 dokumentieren diese Richtung in institutionell maßgeblicher Form. [4; 5; 6]

Eine Rückverlagerung von Hoheitsrechten an die Mitgliedstaaten fordern demgegenüber vor allem rechtskonservative und souveränistische Parteien rechts der Europäischen Volkspartei. Ihre Vorstellungen bleiben in wichtigen Punkten unbestimmt oder divergent. Nahezu durchgehend sollen der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr, der Binnenmarkt und eine gemeinsame oder koordinierte Außenhandelspolitik erhalten bleiben; vielfach gilt dies auch für den Euro. Das angestrebte Modell ähnelt daher oft einer Europäischen Gemeinschaft vor Maastricht, ergänzt um einzelne später geschaffene Instrumente. Als Arbeitsbegriff für eine konsequent dezentralisierte Ordnung dient im Folgenden die „Europäische Wohlstands- und Interessengemeinschaft“ – EWIG. Gemeint ist eine vertraglich begrenzte Zusammenarbeit weiterhin souveräner Staaten, die sich auf klar definierte gemeinsame Interessen konzentriert und die Vermutung zugunsten nationaler Zuständigkeit wiederherstellt. Dabei divergieren allerdings konkrete Vorstellungen darüber, welche Bereiche renationalisiert und welche als Gemeinschaftsaufgaben unter Umbau der intergouvernementalen Institutionen forgeführt werden sollen.

Der Euro stellt dabei als eine strukturelle Fehlkonstruktion oder „Missgeburt“ die größte Herausforderung für die Formulierung einer gemeinsamen EWIG als Alternative zur bestehenden EU dar. Die einheitliche Geldpolitik trifft auf heterogene Volkswirtschaften, unterschiedliche Produktivitätsentwicklungen, divergierende Fiskalkulturen und begrenzte politische Haftungsbereitschaft. Die Staatsschulden- und Bankenkrise machte diese Konstruktionsprobleme vor zwölf bis fünfzehn Jahren zum sichtbarsten Konflikt der Union. Seit 2015 und insbesondere unter der von der Leyen-Kommission sind jedoch Migrations-, Klima-, Verschuldungs- und Regulierungsfragen zu einem umfassenderen ökonomischen und gesellschaftlichen Problemkomplex angewachsen. Die Geld- und Fiskalarchitektur erleichterte die Finanzierung gemeinsamer Programme und seit 2020 auch gemeinsamer Verschuldung, obwohl Umfang, Rechtsgrundlage und Dauerhaftigkeit dieses Schrittes politisch und verfassungsrechtlich umstritten blieben. [7; 8; 9]

Ob, inwiefern und, wenn ja, in welcher Form, eine gemeinsame Währung Teil der neuen EWIG und, wenn nein, wodurch sie ersetzt werden soll, ob durch nationale Währungen, kleine Währungsgemeinschaften oder ein komplexes Gefüge einer gemeinsamen Außenwährung mit intern schwankenden Wechselkursen sind wahrscheinlich die kontroversesten Fragen, die sich einer Koalition von Nettozahlern stellen würde, die für den Aufbau einer Reformkoalition entscheidend wäre, deren Umfang bestimmen würde und daher politisch auch vorab beantwortet oder bedacht werden müsste. Für die grundlegende und in erste Linie juristische Frage dieses Beitrages jedoch, i.e. ob weitreichende Reformen innerhalb des bestehenden Gesetzgbungs- und Vertragssystems der EU überhaupt dauerhaft und zügig möglich wären oder nur durch Neugründung, ist das Eurothema, wie im Folgenden dargelegt, hier nicht abschließend zu klären. Denn wenn die Rückführung wesentlicher Kompetenzen an die Mitgliedstaaten bereits bei Beibehaltung des Euro auf dem Gesetzes- und Vertragsänderungswege weitgehend unmöglich wäre, so gälte dies a fortiori und allemal im Falle der Auflösung der Währungsunion.

Ferner ist der Euro keineswegs mehr das größte ökonomische und gesellschaftliche Problemfeld der EU. Staaten können eine fehlerhafte Geldpolitik überleben, die zudem grundsätzlich korrigiert werden kann. Dauerhafte demografische, kulturelle und fiskalische Verschiebungen infolge hoher und schlecht gesteuerter Zuwanderung weisen dagegen starke Pfadabhängigkeiten auf, die die Zukunft Europas kulturell und zivilisatorisch infragestellen.

Ähnlich problematisch ist eine Klimapolitik, die der europäischen Industrie außergewöhnlich hohe Anpassungskosten auferlegt, obwohl der Anteil der EU-27 an den weltweiten fossilen CO₂-Emissionen 2023 nach EDGAR[10] bei rund 6,4 Prozent lag.[11] Bei den gesamten Treibhausgasemissionen in der EDGAR-Abgrenzung waren es rund 6,1 Prozent. Kosten, Wettbewerbswirkungen und ökonomische Verlagerungseffekte bedrohen den Fortbestand Europas als Industrie- und Wirtschaftsstandort schlechthin.  Wie die EU in eine EWIG ohne gemeinsame Migrations- und Klimapolitik umgestaltet werden kann, ist eine überlebenswichtige und vorrangige Frage für Europa, mit oder ohne Euro. Demgegenüber ist der Fortbestand der Euro ein ökonomisch eminent wichtiges, aber nachrangiges Problemfeld. Vor Einleitung einer Neugründung wäre diese Frage jedoch unbedingt politisch zu klären.

Option 1. Reformen durch Änderung des Sekundärrechts

Die erste Option besteht in der Änderung oder Aufhebung von Richtlinien, Verordnungen und Beschlüssen. Nach Art. 17 Abs. 2 EUV werden Gesetzgebungsakte grundsätzlich auf Vorschlag der Kommission erlassen. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 294 AEUV geregelt; delegierte Rechtsakte, Durchführungsrechtsakte und die Änderung von Kommissionsvorschlägen richten sich insbesondere nach Art. 290, 291 und 293 AEUV. [3]

Klima- und Energiepolitik

Die Verträge verpflichten die Union nicht ausdrücklich zu „Netto-Null bis 2050“. Art. 191 und 192 AEUV begründen Umweltzuständigkeiten, Art. 194 AEUV energiepolitische Befugnisse und Art. 114 AEUV die Rechtsangleichung für den Binnenmarkt. Die konkreten Zielwerte und Regulierungsinstrumente beruhen jedoch auf sekundärem Recht. Die Europäische Klimaverordnung von 2021 machte Klimaneutralität bis 2050 und eine Senkung der Netto-Treibhausgasemissionen um mindestens 55 Prozent bis 2030 rechtlich verbindlich. Im März 2026 wurde zusätzlich ein Zwischenziel von 90 Prozent Netto-Emissionsminderung bis 2040 gegenüber 1990 beschlossen; mindestens 85 Prozentpunkte sollen innerhalb der EU erreicht werden, bis zu 5 Prozentpunkte können ab 2036 über hochwertige internationale Zertifikate angerechnet werden. [12; 13]

Neue politische Mehrheiten könnten diese Ziele wie auch das Emissionshandelssystem grundlegend reformieren oder zurückführen, die für 2035 festgelegten CO₂-Flottenziele für neue Pkw und leichte Nutzfahrzeuge verändern, die Gebäuderichtlinie abschwächen oder abschaffen und die Nachhaltigkeits- und Berichtspflichten für Unternehmen reduzieren. Rechtsakte wie die ETS-Richtlinie, die Verordnung über CO₂-Emissionsnormen für Pkws und leichte Nutzfahrzeuge, die Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, die Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung, die Lieferkettenrichtlinie, die Taxonomie-Verordnung und die Erneuerbare-Energien-Richtlinie sind politisch weitreichend, aber  allesamt nicht unabänderbar oder irreversibel. [14; 15; 16; 17; 18; 19; 20]

Ebenso könnte eine solche umfassende Revision technologieneutraler ausgestaltet werden, Kernenergie und synthetische Kraftstoffe gleichberechtigt berücksichtigen, Belastungen energieintensiver Unternehmen vermindern und nationale Energiepfade wieder stärker zulassen. Sie könnte auch den Grundsatz wiederherstellen, dass Dekarbonisierung kein Selbstzweck ist, sondern gegen Versorgungssicherheit, industrielle Wettbewerbsfähigkeit, reale Einkommen und globale Emissionsverlagerung abzuwägen ist. Rechtlich wäre dies weitgehend ohne Vertragsänderung möglich. Politisch müsste allerdings für jeden einzelnen Rechtsakt eine neue Mehrheit organisiert werden.

Migrations- und Asylpolitik

Die Art. 77 bis 79 AEUV eröffnen einen weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum für Außengrenzen, Asyl, Einwanderung und Rückführung. Innerhalb der bestehenden Verträge könnten der Schutz der Außengrenzen verschärft, Asylverfahren konsequenter an den Außengrenzen konzentriert, Zugangs- und Sozialleistungsregeln restriktiver ausgestaltet und Rückführungsverfahren beschleunigt werden. Die Verträge schreiben keine Politik dauerhaft ODER überhaupt offener Grenzen vor. Der 2024 verabschiedete Migrations- und Asylpakt, dessen wesentliche Bestimmungen das Dublinsystem erheblich modifizieren und seit dem 12. Juni 2026 gelten [21] erleichtert Zuwanderung, könnte jederzeit durch neue Mehrheiten rückgängig gemacht werden. Selbst erhebliche Systemänderungen innerhalb des Sekundärrechts sind in der Migrationspolitik möglich;

Der Gestaltungsspielraum endet jedoch an individuellen Grund- und Menschenrechten. Die Europäische Menschenrechtskonvention, die Genfer Flüchtlingskonvention, das Refoulement-Verbot, die Grundrechtecharta und unionsrechtliche Verfahrensgarantien setzen Grenzen. Eine verschärfte Rückführungspolitik könnte Ausreisepflichtige konsequent ausweisen, Rückübernahmeabkommen ausbauen und Fehlanreize vermindern. Eine pauschale Entfernung bereits aufenthaltsberechtigter oder gedulteter Personen oder EU-Staatsbürger allein nach Herkunft wäre dagegen weder mit geltendem Unionsrecht noch mit den genannten, auch EU-rechtlich durch Rechtsprechung berücksichtigten völkerrechtlichen Garantien unvereinbar. Selbst eine Vertragsänderung könnte diese Bindungen nicht ohne Weiteres beseitigen. Der im politischen Sprachgebrauch verwendete Begriff „Remigration“ muss daher rechtlich zwischen der Rückführung Ausreisepflichtiger, freiwilliger Rückkehrförderung, Einwanderungssteuerung und kollektiver Ausweisung unterscheiden. [22; 23; 24; 25] Remigraton im unfassenden Sinne der Rückführung sämtlicher illegal zugereister Migranten wäre EU-rechlich durch Gesetzesänderungen allein wegen der ständigen Rechtsprechung des EuGH und selbst auferlegten völkerrechtliche Bindungen der EU nicht umsetzbar.

Eine restriktivere Asyl- und Migrationspolitik wäre gleichwohl auch ohne sofortige Vertragsänderung denkbar. Sie würde eine andere Anwendung bestehender Kompetenzen, eine Neuordnung des Sekundärrechts und eine Begrenzung expansiver Auslegung erfordern. Soweit die Rechtsprechung des Gerichtshofs oder die Grundrechtearchitektur als unüberwindbares Hindernis angesehen werden, käme zusätzlich eine Vertragsänderung oder eine neue vertragliche Ordnung in Betracht.

Landwirtschaft, Binnenmarkt und Wettbewerb

Auch die Gemeinsame Agrarpolitik besitzt zwar eine vertragliche Grundlage, ihre konkrete Ausgestaltung erfolgt jedoch weitgehend durch Sekundärrecht und mehrjährige Finanzentscheidungen. Umweltauflagen könnten reduziert, produktionsbezogene Elemente gestärkt und Subventionsmodelle verändert werden. Eine Reform müsste die Ernährungssicherheit, die Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe und den Erhalt ländlicher Räume gegenüber immer detaillierteren und kostentreibenden Produktionsauflagen höher gewichten.

Im Binnenmarkt beruht ein erheblicher Teil der Überregulierung auf Richtlinien, Verordnungen, delegierten Rechtsakten und technischen Standards. Lieferkettenpflichten, Nachhaltigkeitsberichterstattung, Taxonomie, Produktspezifikationen und zahlreiche Dokumentationspflichten könnten vereinfacht, gemindert oder suspendiert werden, auf größere Unternehmen begrenzt oder aufgehoben werden. Dass die Kommission seit 2025 selbst Vereinfachungs- und Omnibuspakete vorlegte, bestätigt mittelbar, dass das Regulierungsniveau wirtschaftliche Belastungsgrenzen erreicht hat; es ändert aber nichts daran, dass eine konsequente Deregulierung politisch deutlich weiter gehen könnte. [26; 27]

Im Wettbewerbsrecht wären eine andere Abwägung zwischen Marktstruktur und globaler Wettbewerbsfähigkeit, großzügigere Beihilferegeln und eine zurückhaltendere Fusionskontrolle möglich. Die Förderung sogenannter europäischer Champions kann allerdings nur dann ordnungspolitisch überzeugen, wenn sie nicht zur Privilegierung politisch ausgewählter Unternehmen und zur Vergemeinschaftung unternehmerischer Risiken führt. Ein weniger interventionistisches Wettbewerbsrecht sollte daher vor allem Marktzutritt, Eigentumsrechte und Wettbewerb sichern, statt wertorientierte industriepolitische Zentralplanung zu begünstigen.

Selbst Kürzungen oder Umverteilungen des EU-Haushalts sind ohne Vertragsänderung möglich. Die Verträge schreiben kein ständig EU-Haushaltsvolumen vor. Sie setzen allerdings Verfahren und Obergrenzen: Der mehrjährige Finanzrahmen wird nach Art. 312 AEUV einstimmig im Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments beschlossen; Eigenmittelentscheidungen nach Art. 311 AEUV bedürfen der Einstimmigkeit und der Zustimmung der Mitgliedstaaten nach ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. Gerade diese Einstimmigkeit schafft für einzelne Nettozahler erhebliche Verhandlungsmacht. [3; 28; 8] Einstimmigkeit bei der Bewilligung von Eigenmitteln sollte als Grundnorm aller Haushaltsentscheidungen in einer EWIG beibehalten werden.

Grenzen des Gesetzgebungswegs

Die potentielle Reichweite des ersten Reformwegs darf nicht mit einer Reform der Union selbst verwechselt werden. Sekundärrecht kann die Verträge weder ändern noch die institutionelle Grundstruktur neu ordnen. Kompetenzen, institutionelle Organstruktur, Vorranganspruch des EU-Rechts, gerichtliche Letztentscheidung durch den EuGH und die grundlegende Verteilung von Zuständigkeiten bleiben bestehen. Jede Deregulierung oder politische Kursänderung kann zudem von einer späteren Mehrheit wieder rückgängig gemacht werden. Eine Politik der Rückführung  durch Gesetzesänderungen bleibt deshalb innerhalb der unveränderten Unionsarchitektur strukturell reversibel.

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren

Im Regelfall legt die Kommission einen Vorschlag vor. Parlament und Rat wirken als Gesetzgeber. Entgegen einer verbreiteten Verkürzung verlangt das Europäische Parlament in der ersten Lesung nicht generell die absolute Mehrheit aller Mitglieder, sondern entscheidet grundsätzlich mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. [29] In der zweiten Lesung sind für die Ablehnung des Ratsstandpunkts oder für Änderungsanträge dagegen die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder erforderlich. Im Rat genügt in vielen Bereichen die qualifizierte Mehrheit: mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten, derzeit mindestens 15 Staaten, die zusammen mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. [30] [31; 32]

Die Dauer von Gesetzgebungsverfahren variiert von Fall zu Fall erheblich; offizielle Durchschnittszahlen decken die große Streuung nur unvollkommen ab. Besser wäre die Gesetzgebungsdauer als realistische Szenariospannen zu verstehen. Vorarbeiten, Folgenabschätzungen und Konsultationen der Kommission können ein bis drei Jahre oder länger beanspruchen. Zwischen formellem Vorschlag und Verabschiedung vergehen bei kontroversen Vorhaben häufig weitere Jahre. Anschließend treten Übergangs-, Umsetzungs- oder gestaffelte Anwendungsfristen hinzu. Das Gesetz über künstliche Intelligenz wurde 2021 vorgeschlagen, 2024 verabschiedet und tritt in Stufen bis 2027 in Kraft; der Migrations- und Asylpakt wurde 2020 vorgeschlagen, 2024 beschlossen und gilt im Kern seit Juni 2026; die Lieferkettenrichtlinie benötigte vom Vorschlag 2022 bis zur Verabschiedung 2024 mehr als zwei Jahre; die Klimaverordnung durchlief den Weg vom Vorschlag 2020 bis zur Annahme 2021 deutlich schneller. [33; vergl. 21; 18; 12]

Für ein breit angelegtes Dezentralisierungsprogramm ist deshalb mit einer Gesamtdauer von mindestens etwa fünf bis sechs Jahren zu rechnen; bei besonders konfliktreichen Vorhaben können acht bis zehn Jahre erreicht werden. Dabei handelt es sich nicht um eine gesetzlich festgelegte Dauer, sondern um eine politische Projektion aus Vorbereitungs-, Verhandlungs- und Umsetzungsphasen. Soll ein ganzes Bündel von Klima-, Migrations-, Agrar-, Industrie- und Binnenmarktvorschriften verändert werden, müsste der Mehrheitswechsel für zahlreiche einzelne Dossiers stabil bleiben. Praktisch bedeutet dies mindestens zwei europäische Legislaturperioden und damit ein erhebliches Risiko, dass sich die Mehrheiten während des Reformprozesses erneut verschieben.

Jede Gesetzesänderung oder -reform erfordert in der Regel eine Koalition, die stark genug ist, die früheren politischen Mehrheiten in Parlament und Rat umzukehren. Diese Umkehr muss nicht nur einmal, sondern für jeden einzelnen Rechtsakt gelingen. Daraus entsteht eine asymmetrische ungünstige Konstellation für umfassende Reformen: zentralisiderende EU-Kompetenzerweiterungen können schrittweise über Jahrzehnte ausgebaut werden; ihr Rückbau verlangt die gleichzeitige oder eng koordinierte Revision eines dichten Regelungsbestands unter andauernder Umkehrung des Mehrheit und die Einigung auf einen konkreten Änderungsentwurf.

Das Initiativmonopol der Kommission

Die Kommission besitzt in den meisten Politikfeldern das formelle Initiativrecht. Das Parlament kann die Kommission zwar nach Art. 225 AEUV, der Rat nach Art. 241 AEUV zur Vorlage geeigneter Vorschläge auffordern, aber nicht zwingen. Die Kommission muss eine Ablehnung begründen, kann aber grundsätzlich entscheiden, keinen Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Parlament und Mitgliedstaaten können deshalb nicht wie nationale Parlamente selbst unmittelbar in allen Gesetzesfeldern einen vollständigen Unionsgesetzentwurf in das ordentliche Verfahren einbringen. [2; 3] Sie können dies in der EU in den meisten Politikfeldern überhaupt nicht.

Dieser institutionelle Filter ist für ein Dezentralisierungsprogramm besonders bedeutsam. Die Kommission versteht sich nach Art. 17 EUV als Hüterin der Verträge und als Motor gemeinsamer Politik, d.h. stetig fortschreitender Zentralisierung. Ihre institutionellen Interessen und Handlungsanreize richten sich regelmäßig auf die Wahrung oder Erweiterung europäischer Handlungsfähigkeit, nicht auf die systematische Rückgabe der der EU vertraglich übertragener oder angeeigneter Zuständigkeiten. Historisch-institutionalistische Forschung beschreibt, wie einmal geschaffene Kompetenzen, Agenturen und Begünstigtenkoalitionen Pfadabhängigkeiten erzeugen. Bürokratietheoretisch kommen institutionelle Eigeninteressen an Budget, Zuständigkeit und Personal hinzu. [34; 35; 36]

Die Rechtsprechung des Gerichtshofs

Ein beträchtlicher Teil der europäischen Verfassungsentwicklung beruht nicht auf ausdrücklichen Vertragsänderungen, sondern auf der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die Entscheidungen Van Gend en Loos und Costa/ENEL begründeten unmittelbare Wirkung und Vorrang des Unionsrechtes; ERTA begründete die EU-Außenkompetenzen; Les Verts bezeichnete die Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft; Francovich etablierte die Staatshaftung für Verstöße gegen Unionsrecht. Diese Rechtsprechung schuf eine konstitutionelle Ordnung, deren integrationsfördernde Wirkung über einzelne Gesetzgebungsakte weit hinausgeht. [37; 38; 39; 40; 41]

Kritiker sprechen deshalb von einer schleichenden Kompetenz- und Machterweiterung durch richterliche Rechtsfortbildung. Diese Bewertung ist Gegenstand rechtswissenschaftlicher Kontroversen, lässt sich aber nicht als bloßes politisches Schlagwort abtun. Die Methode und institutionelle Funktion des Gerichtshofs begünstigen häufig teleologische, auf Wirksamkeit und Integration gerichtete Auslegung. Spätere Gesetzesänderungen beseitigen die verfassungsähnlichen Grundsätze der Rechtsprechung nicht automatisch. Eine echte Begrenzung richterlicher Integrationsdynamik setzt daher entweder präzise Vertragsänderungen, nationale Letztkontrollmechanismen oder eine neue Gerichtsarchitektur voraus. [42]

Zwischenbilanz

Innerhalb der geltenden Verträge könnten Klima-, Migrations-, Agrar-, Industrie- und Regulierungspolitik erheblich verändert werden. Viele der umstrittensten Maßnahmen beruhen auf gewöhnlichem Sekundärrecht. Theoretisch ist ein weitreichender Kurswechsel möglich. Praktisch würde ein kohärentes Rückbauprogramm voraussichtlich ein Jahrzehnt beanspruchen, erhebliche Mehrheiten über mindestens zwei Wahlperioden erfordern und am Initiativmonopol, an institutionellen Eigeninteressen, an der ständigen Rechtsprechung des EuGH sowie an jederzeit möglichen politischen Gegenbewegungen teilweise scheitern oder in seinem Umfang aufgrund dieser Besonderheiten des EU-Rechts und des politischen Gefüges in einer Staatengemeinschaft von 27 Mitgliedern erheblich beschnitten. Die erste Reformoption auf dem dem Wege von Gesetzesänderungen ist damit weder wirkungslos noch ausreichend. Gesetzesänderungen eignet sich für dringliche Korrekturen, nicht für die dauerhafte Umgestaltung der europäischen Macht- und Kompetenzordnung. Ein erheblicher Teil der souveränistischen Parteien unterschätzt diese institutionellen Hürden und formuliert Rückverlagerungsziele, ohne einen belastbaren Weg durch Initiativrecht, Mehrheitsregeln, Rechtsprechung und Umsetzungsfristen zu benennen.

Option 2. Vertragsänderung als zweite Option

Tiefgreifende Reformen der Struktur und Zuständigkeiten erfordern Änderungen des EUV und des AEUV. Dazu zählen die Rückverlagerung von Kompetenzen, eine ausdrückliche Begrenzung der Rechtsprechungsbefugnisse des Gerichtshofs, stärkere nationale Vetorechte, unmittelbare demokratische Kontrolle der Kommission und der Agenturen sowie u.U. eine Neuordnung der Eurozone.

Art. 48 EUV sieht für die ordentliche Vertragsänderung Vorschläge eines Mitgliedstaats, des Europäischen Parlaments oder der Kommission vor. Der Europäische Rat kann mit einfacher Mehrheit die Prüfung beschließen. Regelmäßig wird ein Konvent aus Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs, des Europäischen Parlaments und der Kommission einberufen; der Europäische Rat kann mit Zustimmung des Parlaments darauf verzichten, wenn der Umfang der Änderungen einen Konvent nicht rechtfertigt. Anschließend entscheidet eine Regierungskonferenz im gemeinsamen Einvernehmen. Das Ergebnis tritt erst nach Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft. Referenden sind also nicht unionsweit zwingend, sind aber auf nationaler Ebene in einigen Mitgliedstaaten verfassungsrechtlich zwingend oder als mögliche Option vorgeschrieben. [2]

Für umfassende Reformen ist mit einer langen Vorbereitungs- und Ratifikationsphase zu rechnen. Der Europäische Konvent von Februar 2002 bis Juli 2003 arbeitete rund siebzehn Monate; der Vertrag von Lissabon wurde im Dezember 2007 unterzeichnet und trat erst nach schwierigen Ratifikationen im Dezember 2009 in Kraft. Die im Vortrag genannte Spanne von 18 bis 24 Monaten allein für eine Konventsphase ist daher plausibel, wenn auch nicht rechtlich vorgegeben. [43; 44]

Die Einstimmigkeit macht Vertragsänderungen zu einem außerordentlich schwerfälligen Instrument. Jeder Mitgliedstaat kann ein umfassendes Dezentralisierungsprojekt blockieren oder durch Gegenforderungen verändern oder abschwächen. Gerade jene Staaten, Institutionen und Interessengruppen, die vom bestehenden System profitieren, besitzen damit ein Vetorecht gegen seine grundlegende Umgestaltung.

Die Kommission unter Ursula von der Leyen weitete die Legislativ- und Exekutivrechte der EU in der Gesundheitskrise, in der Klimapolitik und durch gemeinsame Verschuldung erheblich aus, ohne zuvor einen neuen Integrationsvertrag auszuhandeln. Die scharfe These einer „Anmaßung durch Rechtsbruch“ ist als rechtstheoretische oder rechtsstaatlich-politische Bewertung zu kennzeichnen, nicht als unstreitig festgestellter Rechtsbefund. Für das Eigenmittelinstrument NextGenerationEU (auch als Aufbaufonds bezeichnet) wurden Art. 122 AEUV, den EU-Eigenmittelbeschluss 2020[45] und die Verordnung über das EU-Aufbauinstrument[46] herangezogen. Das Bundesverfassungsgericht wies die Verfassungsbeschwerden gegen das deutsche Zustimmungsgesetz 2022 zurück, betonte aber den außergewöhnlichen und begrenzten Charakter der Kreditaufnahme. Die rechtliche Kontroverse bestätigt somit, dass Integrationsschritte auch über extensive Nutzung bestehender Vertragsgrundlagen erfolgen können, ohne dass ihre Vereinbarkeit mit den vorgegebenen Vertragsgrundlagen deshalb juristisch zweifelsfrei wäre. [7; 8; 9] Die Voraussetzung dafür ist die pro-communautaire Grundhaltung des EuGH, dessen höchstrichterliche Bestätigung von de facto Kompetenzerweiterungen durch EU-Organe ohne de jure Vertragsänderung durch die Mitgliedstaaten der Kommission die notwendige juristsche Rückendeckung für kontroverse Kompetenzanmaßungen sichert, verbunden mit der Unterordnung nationaler Verfassungsgerichte unter die Alleinzuständigkeit des EuGH auch in Konfliktfällen zwischen nationalem und EU-Recht. Da der EuGH in den über 65 Jahren seines Bestehens mit Ausnahme der sehr begrenzten Teilkompetenzentscheidung in Tobacco Advertising noch nie einen zentralen Kompetenzanspruch der EU-Institutionen infragestellt, setzte Kommissionspräsidentin von der Leyen zu Recht auf die zustimmenden Haltung des EuGH. [47]

Zwischenbilanz

Kleinere und auch vereinzelte euroskeptische Vertragsreformen wären bei weitreichenden Verschiebungen der politischen Mehrheitsverhältnisse theoretisch möglich. Je umfassender das Vorhaben jedoch ist, desto eher führt das bei Vertragänderungen immer noch geltenden Prinzip der Einstimmigkeit und der bei verbleibenden Meinungsverschiedenheiten notwendige institutionelle Kompromiss zurück in die Logik weiterer Zentralisierung. Eine rasche Umwandlung der EU in eine EWIG ist über Art. 48 EUV daher theoretisch denkbar, praktisch aber nur bei Einstimmigkeit erreichbar. Der zweite Weg ist für eine Fundamentalreform  aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips, der Ratifikationsrisiken und die Beharrungskräfte des Systems praktisch ausgeschlossen.

Option 3. Neugründung

Die dritte Möglichkeit besteht in einer Fortführung europäischer Zusammenarbeit auf neuer vertraglicher Grundlage. Der Ausgangspunkt ist die Annahme, dass die bestehende Union auch institutionell durch den esprit de corps und die institutionellen Interessen der Unionsorgane einschließlich der integrationsfreundliche Rechtsprechung des EUGH in ihrer gesamten Architekture auf die Erweiterung gemeinsamer Zuständigkeiten  ausgerichtet ist. Wer EU-Politik nicht nur punktuell ändern, sondern die EU selbst reformieren und nationale Souveränität weitestmöglich wiederherstellen will, muss deshalb eine Ordnung entwerfen, die nicht von denselben Organen, Verfahren und juristischen Auslegungsmaximen beherrscht wird.

Eine EWIG könnte als lockere Konföderation, als begrenzte Wirtschafts- und Interessengemeinschaft oder als System variabler Integrationsstufen ausgestaltet werden. Eine engere EU könnte für jene Staaten fortbestehen, die weitere Zentralisierung wünschen, während sie in eine größere EWIG eingebettet wäre. Als institutionelle Analogie bietet sich der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) an: Die EU bildet dort mit Norwegen, Island und Liechtenstein einen gemeinsamen Binnenmarktraum, ohne dass die drei EFTA-Staaten an sämtlichen Politikbereichen der Union teilhaben. Der EWR umfasst die vier Freiheiten, nicht aber die Gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik, die Zollunion, die gemeinsame Handelspolitik, die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Währungsunion. [48; 49]

Die Differenzierung der Europäischen Integration, mitunter auch als L’Europe à la carte bezeichnet, ist bereits Realität, da die EU auch heute keine vollkommen einheitliche Rechts- und Mitgliedschaftsordnung ist. Eurozone, Schengen, verstärkte Zusammenarbeit, Opt-outs und EWR bilden abgestufte Integrationsräume. Eine EWIG würde diese Differenzierung nicht erfinden, sondern zum offenen Ordnungsprinzip erheben. [50]

Gegen eine Neugründung wird eingewandt, sie sei noch schwieriger als eine Vertragsänderung. Dieser Einwand überzeugt aus vier Gründen nicht. Erstens ist die Neugründung der einzige Weg, eine umfassende Dezentralisierung institutionell zu sichern. Wer die gegenwärtige Ordnung als ökonomisch und zivilisatorisch nicht mehr tragfähig beurteilt, kann sich nicht mit kleinteiliger Reparatur zufriedengeben.

Zweitens verfügen große Nettozahler über erhebliche finanzielle und politische Verhandlungsmacht. Die im Vortrag verwendete, Stalin häufig zugeschriebene, historisch jedoch nicht sicher belegte rhetorische Frage „Wie viele Divisionen hat der Papst?“ wird hier auf die EU übertragen: Institutionelle Autorität bleibt abhängig von realen Ressourcen und der Bereitschaft maßgeblicher Staaten, sie zu tragen. [51]

Drittens wäre eine vorbereitete Neugründung schneller als die Revision hunderter Einzelakte und eine einstimmige Reform des gesamten Primärrechts. Sie verlagert den politischen Konflikt von zahllosen Detailverfahren auf eine Entscheidung über die künftige Ordnung. Das macht die Entscheidungsfindung innerhalb eines realistischen Zeitrahmens nicht leicht, aber strategisch klarer und daher praktisch möglich, weil eine Antwort gefunden werden muss.

Viertens schließt eine Neugründung keinesfalls sofortige EU-Gesetzesänderung aus. Die EU´-Klima- und Asylpolitik stellen die EU und vor allem ihre Mitgliedstaaten zurzeit vor die größten wirtschafltichen und fiskalischen Herausforderungen im internationalen Wettbewert. Nach Ansicht des Autors sollte eine Reformkoalition zetgleich mit einer Initiative zur Neugründung des EU die Kommission zur Vorlage umfassender Gesetzesvorschläge zur Abschaffung der NetZero-Politik und eines weitgehenden Asylstopps und Rückführungsprogrammes für illegale und unqualifizierte Migrant auffordern. Damit wäre ein Signal für den unmittelbaren Reformbedarf der EU gesetzt.

Finanzielle und politische Hebel einer Reformkoalition

Eine kleine Gruppe großer Nettozahler könnte ankündigen, weitere Integrationsschritte nur noch im Rahmen einer Neugründung zu unterstützen. Der erste Schritt bestünde in der gemeinsamen Einleitung oder Forderung eines Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 EUV. Parallel dazu könnte die Gruppe zusätzlichen Kompetenzübertragungen, einem neuen mehrjährigen Finanzrahmen und neuen Eigenmittelbeschlüssen die Zustimmung verweigern. Weil der mehrjährige Finanzrahmen Einstimmigkeit verlangt und Eigenmittelbeschlüsse zusätzlich national gebilligt werden müssen, handelt es sich um rechtmäßige Vetopositionen innerhalb der Verträge. [2; 3; 28; 8]

Der gegenwärtige Finanzrahmen gilt für 2021 bis 2027. Eine Blockade des nachfolgenden Rahmens entfaltet daher nicht erst am Ende der Verhandlungen Wirkung. Bereits die glaubhafte Ankündigung verändert Erwartungen von Empfängerstaaten, Behörden, Unternehmen und Finanzmärkten. Die Verhandlungstheorie zeigt, dass glaubwürdige Drohungen und die Kontrolle über Alternativen den Ausgang von Verhandlungen wesentlich prägen. [52; 53]

Die Reformkoalition könnte die Kommission zudem nach Art. 241 AEUV auffordern, Vorschläge für den sofortigen Rückbau der Asyl- und Klimapolitik sowie erforderlichenfalls zeitlich eng begrenzte Übergangs- und Notstandsregelungen vorzulegen. Rechtlich lässt sich die Kommission nicht im strengen Sinne „zwingen“, einen bestimmten Text vorzuschlagen. Politisch kann die Verknüpfung von Haushalts-, Personal- und Integrationsentscheidungen jedoch erheblichen Druck erzeugen. Das Ziel wäre beispielsweise, jene Mitgliedstaaten, die eine besonders expansive Migrations- oder Klimapolitik fortsetzen wollen, stärker mit deren fiskalischen Folgen auf nationaler Ebene zu konfrontieren, statt die Kosten unionsweit zu verteilen.

Bei anhaltendem Widerstand wäre eine alternative EWIG auch gegen der Willen der status quo-treuen EU-Mitglieder öffentlich anzukündigen und ein EWIG-Vertragsentwurf bereits vor Beginn der Verhandlungen vorzulegen. Eine ausgearbeitete Alternative erhöht die Glaubwürdigkeit, vermindert Unsicherheit über den Endzustand und eröffnet anderen Staaten eine konkrete Beitrittsoption. Der Entzug politischer Unterstützung für künftige Programme und die Verlagerung neuer freiwilliger Kooperation in die EWIG könnten weitgehend im Einklang mit den Verträgen angekündigt werden. Anders liegt es bei der Einstellung bereits fälliger Beiträge: Solange ein Staat Mitglied der EU und an geltende Eigenmittelbeschlüsse gebunden ist, wäre die Nichtzahlung ein Verstoß gegen Unionsrecht. Ein solches Vorgehen kann daher nur als de-facto Eskalationsszenario analysiert, nicht als rechtmäßige Handlungsempfehlung bezeichnet werden. Seiner Wirkung täte dies jedoch keinen Abbruch, außerdem wären die rechtlichen Konsequenzen in einer durch eine reformwillige Koalition von Nettozahlern unter Druck gesetzten EU in Auflösung durchaus überschaubar.

Solange die EU Bestand hat, schützt der Gerichtshof die Autonomie der Unionsrechtsordnung gegenüber externen Gerichten, wie insbesondere Gutachten 2/13 sowie die Urteile Achmea und Komstroy verdeutlichen.  Rechtsansprüche aus der alten Ordnung würden nach ihrem Zusammenbruch zwar nicht automatisch bedeutungslos und Vermögens-, Schulden- oder Nachfolgefragen würden nach einer Auflösung der EU oder Abspaltung von Geschädigten könnten theoretisch vor anderen Foren geltend gemacht werden könnten. Inwiefern dies allerdings je nach Faktenlage realistisch ist, würden Staatenpraxis, völkerrechtliche Nachfolgeregeln, nationale Gerichte, Schiedsvereinbarungen und eine politische Gesamtabrechnung in entscheidendem Maße von Fall zu Fall konkret entscheiden. Die Rechtslage wäre also nicht rechtsleer, wäre aber hoch umstritten. [54; 55; 56; 57; 58] Die normative prägenen Kraft des Faktischen bliebe vielfach entscheidend.

Zusammensetzung einer tragfähigen Koalition

Deutschland wäre nahezu unverzichtbar, entweder als Initiator oder wenigstens als neutraler Mitläufer, der eine Koalition anderer Nettozahler nicht blockiert. Als weitere Kernstaaten kämen ferner die Niederlande, Schweden, Dänemark, Österreich und Finnland in Betracht. Sympathisierende Staaten in Mittel- und Osteuropa könnten die Koalition verbreitern; der entscheidende finanzielle Hebel läge jedoch zunächst bei den Nettozahlern. Nach einer Auswertung des Instituts der deutschen Wirtschaft für das Haushaltsjahr 2023 lagen die Nettobeiträge Deutschlands bei 17,43 Milliarden Euro, der Niederlande bei 3,38 Milliarden, Schwedens bei 1,39 Milliarden, Dänemarks bei 1,14 Milliarden, Österreichs bei 1,13 Milliarden und Finnlands bei 0,84 Milliarden Euro. Zusammen ergibt dies 25,31 Milliarden Euro. Bezogen auf die in derselben Auswertung ausgewiesenen gesamten Nettobeiträge aller Nettozahler von rund 40,13 Milliarden Euro entsprach dies etwa 63,1 Prozent. Deutschland allein stellte nach dieser Methodik rund 43,4 Prozent. Diese Werte beziehen sich zwar ausdrücklich auf 2023, sind aber seit dem Brexit weitgehend konstant.[59] Unter Einbeziehung des EU-Covid-Aufbaufonds vergrößert sich der Nettobeitrag Deutschland als auch der anderen genannten Nettozahler sogar beachtlich. Ihre kollektive Verhandlungsmacht bei einer Neugründung wäre also beträchtlich. [60]

Politisch optimal wäre die Beteiligung Frankreichs. Frankreich leistete 2023 nach derselben Berechnung netto 8,96 Milliarden Euro. Mit Frankreich repräsentierte die genannte Koalition rund 85,4 Prozent der ausgewiesenen Nettobeiträge. Eine deutsch-französische Initiative wäre zwar keine rechtliche Erfolgsgarantie, würde aber die politische Wahrscheinlichkeit einer Neuordnung erheblich erhöhen. Frankreich dürfte die Beibehaltung des Euro oder zumindest einer gemeinsamen Währungsoption als zentrale Bedingung verlangen. Der Euro wäre damit zugleich Hindernis und Bindemittel einer Reformkoalition. Bei der Entscheidung „Euro – ja oder nein“ wären also die politische Vorteile für eine Neugründung gegen die langfristigen Folgen der Beibehaltung einer gemeinsame Währung abzuwägen – eine inhärent politische Bewertung, die den Rahmen dieser Arbeit übersteigt.

Deutschland könnte aufgrund seiner finanziellen Bedeutung theoretisch allein erheblichen Anpassungsdruck erzeugen. Praktisch ist die deutsche Politik freilichdurch eine besonders tief verankerte pro-europäische Elite- und Institutionenkultur, historische Selbstbindungen und die Furcht vor nationaler Machtprojektion begrenzt. Die deutsche Politik betrachtet die europäiusche Integration häufig als eine Art moralischen Imperativ, auch wenn wirtschaftliche Kosten, Kompetenzverluste und demokratische Verantwortungsdiffusion zunehmen. Eine Gruppe mehrerer Nettozahler wäre deshalb nicht nur finanziell, sondern auch innenpolitisch wichtig, weil eine deutsche Regierung ihre Initiative als gemeinsames europäisches Projekt darstellen könnte.

Institutionelles Design einer EWIG

Eine Neugründung kann nur gelingen, wenn ihre Ordnung vor dem offenen Konflikt weitgehend ausgearbeitet ist. Ein bloßer Austrittsimpuls ohne Nachfolgemodell würde Unsicherheit maximieren und die bestehenden Institutionen stärken. Erforderlich wäre ein vollständiger Vertragsentwurf mit Zuständigkeitskatalog, Gesetzgebungsverfahren, eine neue Gerichtsordnung, Finanzordnung und Übergangsrecht.

Zuständigkeiten, Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit

Zunächst wäre festzulegen, welche Kompetenzen auf europäischer Ebene verbleiben und welche an die Nationalstaaten zurückgehen. Eine EWIG könnte den Binnenmarkt abgesehen von der uneingeschränkten Personenfreizügigkeit,  grenzüberschreitenden Handel, technische Interoperabilität, d.h. vor allem die wechselseitige Anerkennung technischer Normen,  Wettbewerbsrecht, ausgewählte Forschungs- und Infrastrukturprojekte sowie bestimmte außenwirtschaftliche Aufgaben gemeinsam regeln. Für alle anderen Politikfelder müsste eine ausdrückliche nationale Zuständigkeitsvermutung gelten. Kompetenzklauseln dürften nicht durch Generalklauseln oder eine integrationsorientierte Zweckauslegung faktisch entgrenzt werden.

Die Gesetzgebung müsste stärker von den Mitgliedstaaten kontrolliert werden. Denkbar wären ein einstimmig oder mit hohen Schwellen entscheidender Staatenrat, ein begrenztes parlamentarisches Kontrollorgan und nationale Vetorechte bei fiskalisch, sozial oder verfassungsrechtlich sensiblen Fragen. Ein Initiativmonopol einer unabhängigen Exekutive wäre zu vermeiden. Vorschläge könnten von Mitgliedstaaten, nationalen Parlamenten oder einer schlanken Geschäftsstelle eingebracht werden.

Ein Gerichtshof bliebe für Vertragsauslegung und Streitbeilegung erforderlich. Seine Zuständigkeit müsste jedoch enumerativ begrenzt sein. Eine ausdrückliche Klausel könnte teleologische Kompetenzerweiterungen ausschließen, Vertragsänderungen dem politischen Verfahren vorbehalten und nationalen Verfassungsgerichten eine klar definierte Letztkontrolle sichern. Ohne solche Sicherungen würde eine neue Organisation im Laufe der Zeit dieselben Zentralisierungstendenzen entwickeln wie die alte. Statt eines ständigen Richterkollegiums sollten nationale Verfassungsrichter als Richter des obersten EWIG-Gerichts fungieren.

Binnenmarkt und Freizügigkeit

Der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr sollte erhalten bleiben. Gleiches gilt grundsätzlich für Kapitalverkehr und Niederlassungsfreiheit. Bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit wären Regeln denkbar, die Mobilität ermöglichen, aber den sofortigen Zugang zu steuerfinanzierten Sozialleistungen begrenzen und nationale Arbeitsmarktbesonderheiten berücksichtigen. Der Binnenmarkt dürfte nicht erneut als unbegrenzte Rechtsgrundlage für sozial-, klima- oder gesellschaftspolitische Harmonisierung dienen.

Der EWR zeigt, dass ein tiefer Binnenmarkt ohne vollständige politische Union möglich ist. Allerdings übernimmt der EWR einen erheblichen Teil des Binnenmarktrechts dynamisch. Eine EWIG müsste daher ein EWIG-eigenes Verfahren entwickeln, um technische Regeln gegenseitig anzuerkennen, ohne einen Automatismus eines sich verselbständigenden Regulierungs-Acquis nach dem Muster des EU-Acquis in Gang zu setzen. [48;49] Im Vordergrung auch beim Binnenmarkt muss der Regulierungswettbewerb stehen, nicht die Harmonisierung um der Einheitlichkeit willen. Nur der Wettstreit der Ideen und Lösungsversuche verhindert Sklerose und begünstigt Innovation und Wohlstandsmehrung.

Finanzierung, Vermögen, Schulden und Pensionen

Die Finanzierung der neuen Organisation müsste transparent, begrenzt und auf definierte Aufgaben bezogen sein. Ein BNE[62]-basierter Beitragsschlüssel könnte mit Obergrenzen, Rückholrechten und periodischer Zustimmung nationaler Parlamente verbunden werden. EWIG-Steuern und -Kreditaufnahme wären auszuschließen, sofern nicht jeder Mitgliedstaat ausdrücklich zustimmt. Der jährliche Zuwachs an EWIG-Eigenmitteln sollte an das gewichtige Durchschnittswachstum in der EWIG gekoppelt werden, ebenso der Anstieg sämtlicher Bezüge der EWIG-Beamten, deren Grundgehalt das des gewichteten Durchschnitts der Beamten in den EWIG-Mitgliedstaaten plus Auslandzulagen von nicht mehr als 20% bei steuerlicher Gleichbehandlung mit Inländern nicht übersteigen dürfte.

Bestehende Vermögenswerte, Verbindlichkeiten, Garantien und gemeinsame Schulden der EU müssten in einem Abwicklungsvertrag behandelt werden. Aufgrund der Dokrin von der Autonomie des Unionsrechts, die die Gerichtsbarkeit von Gerichten anderer Gerichtsordnungen auch von Nachfolgeorganisationen auschließt. könnten viele zwischenstaatliche Verpflichtungen auf EU-rechtlicher Grundlage weitgehend ignoriert werden. Nicht tragfähig hingegen wäre eine solche Haltung bei langfristigen Zahlungsverpflichtungen gegenüber Rechtspersonen in Drittstaaten außerhalb der EU, wie etwas auf Basis des NextGenerationEU oder Covid-Aufbaufonds, die durch eine neue Ordnung geklärt werden müssten, die festlegen müsste, welche Staaten welche Anteile yu übernehmen wären, welche Vermögenswerte verrechnet werden, und wie Gläubiger entweder weitgehend oder vermindert geschützt werden, ohne dass die neugegründete EWIG von Anbeginn durch eine überhöhte Schuldenlast in ihrer Handlungsfähigkeit gelähmt wurde [7; 8; 57; 58] Der Zugang zum immer noch bedeutsamen Markt wäre hierbei ein wichtiges Verhandlungspfand ebenso wie die erhebliche Verhandlungsmacht von Großschuldnern.

Die Streichung sämtlicher Pensionen für Beamte als „eherne Mahnung“ gegen technokratischen Übereifer und anti´-demokratischen Zentralismus sollte vertraglich verankert werden. Sie brächte die scharfe politische Ablehnung der bestehenden Funktionärs- und Bürokratiestrukturen zum Ausdruck. Als pauschale Maßnahme wäre sie mit herkömmlichen Rechtskonstrukten wie erworbenen Rechten, Vertrauensschutz, Eigentumsgarantien und dem Beamtenstatut kaum vereinbar, doch ließe sich dies durch eine Notstandsrechtsformel als Mahnmal gegen groben Machtmissbrauch zum Schaden der Völker der EU und rechtskräftig festgestelltem schwerem Fehlverhalten naturrechtlich rechtfertigen und im neuen EWIG-Vertrag und verfassungsrechtlich absichern. Zur Grundnorm der EWIG sollte die Prämisse „salus populi suprema lex esto“ als Verpflichtung von Politik zum Dienst am Volke erhoben werden. Dies beinhaltet auch ein Herabsetzung der Bezüge von EWIG-Politikern und -Beamten auf das Niveau des gewichteten Durchschnitts der nationalen Beamtenbezüge innherhalb der EWIG.

Euro und Währungsoptionen

Die Währungsfrage wäre gesondert zu entscheiden. Möglich wären der Fortbestand des Euro für alle bisherige Eurostaaten, die in die EWIG übertreten, solche EWIG-Staaten, die den Euro behalten wollen, die Rückkehr nationaler Währungen oder Parallelwährungsmodelle. Die geltenden Verträge enthalten keinen einfachen einseitigen Austrittsmechanismus allein aus der Währungsunion bei fortbestehender EU-Mitgliedschaft. Eine geordnete Neuordnung setzt deshalb Vertragsänderungen, Austritt und Wiedereintritt oder eine neue vertragliche Grundlage voraus. [63]

Die Beibehaltung des Euro könnte Frankreich und andere Staaten an die EWIG binden, würde aber einen Teil der alten Fehlanreize fortführen. Ein optionaler Währungsverbund müsste klare Regeln für Haftung, Bankenabwicklung, fiskalische Eigenverantwortung und Austritt enthalten. Parallelwährungen könnten Übergangsrisiken mindern, würden aber erhebliche rechtliche und technische Anforderungen an Verträge, Zahlungsverkehr, Bilanzierung und Finanzstabilität stellen.

Übergangsrecht und Außenwirtschaft

Für die Übergangsphase wäre zu regeln, in welchem Verhältnis Unionsrecht und nationales Recht stehen, welche Verordnungen vorläufig fortgelten, wie laufende Gerichtsverfahren behandelt werden und welchen Status Agenturen, Behörden, Bedienstete und Datenbestände erhalten. Eine pauschale sofortige Außerkraftsetzung des gesamten Acquis wäre wirtschaftlich riskant. Zweckmäßiger wäre eine zeitlich streng befristete Fortgeltung im Binnemarkt und selektierten anderen EU-Kompetenzfeldern, verbunden mit einem systematischen Übernahme-, Änderungs- oder Aufhebungsverfahren.

Außenwirtschaftlich wäre zwischen gemeinsamer Handelspolitik und nationalen Handelsabkommen zu wählen. Eine Zollunion verlangt eine gemeinsame Außenzoll- und Verhandlungspolitik; eine Freihandelszone lässt nationale Handelspolitik grundsätzlich zu, erfordert aber Ursprungsregeln. Beides muss mit Art. XXIV GATT und bei Dienstleistungen mit Art. V GATS vereinbar sein. Drittstaaten müssten frühzeitig Klarheit über Kontinuität, Marktzugang, Zollkontingente, Sanktionen und bestehende Abkommen erhalten. [64; 65]

Die größte politische Gefahr wäre ein Dissens zwischen der Reformgruppe und Frankreich. Der Fortbestand einer gemeinsamen Währungsoption könnte diesem Konflikt vorbeugen. Bliebe Frankreich dennoch kooperationsunwillig oder lehnt die Mehrheit der EWIG-Befürworter den Euro strikt ab, müsste eine Kerngruppe auch ohne Paris handlungsfähig sein, obwohl dies das multilaterale Einvernehmen erheblich belasten würde. Eine grundlegende Neuordnung ist allerdings ohne Kosten nicht möglich. Das beinhaltet auch die Überwindung politischen Widerstands einschließlich der Opposition einzelner gro´ßer Mitgliedstaaten. Entscheidend ist, dass die Kosten des Übergangs gegen die langfristigen Kosten eines unveränderten Systems abgewogen werden. Letztlich müsste auch Frankreich abwägen, ob es die Führungsrolle einer Euro´´-Schrumpfunion der Mitgliedschaft einer dezentralisierteten EWIG´ vorzöge. Die Entscheidung muss jedem Staat offengehalten werden.

Zeitplan einer Neugründung

Eine Neugründung könnte in fünf Phasen erfolgen. Die Zeitangaben sind keine Prognose, sondern ein Planungsrahmen, der von politischer Vorbereitung, nationalen Ratifikationsregeln und dem Verhalten der übrigen EU-Staaten abhängt.

Phase 1 – Vorbereitung: 12 bis 24 Monate. In dieser Phase wäre eine Kerngruppe zu bilden, ein vollständiger EWIG-Vertrag auszuarbeiten, die Euro-Frage zu entscheiden, Übergangsregelungen vorzubereiten und unter den Regierungen politisch abzustimmen. Die Vorbereitung müsste weitgehend abgeschlossen sein, bevor die Initiative öffentlich eskaliert, weil ein unfertiges oder undurchdachtes Konzept die Glaubwürdigkeit der Alternative zerstören würde.

Phase 2 – Politische Initiative: 3 bis 6 Monate. Die Kerngruppe würde eine gemeinsame Erklärung abgeben, alle europäischen Staaten zu Verhandlungen einladen und den Vertragsentwurf veröffentlichen. Zugleich wären die rechtmäßigen Vetopositionen beim mehrjährigen Finanzrahmen, bei EWIG-Eigenmitteln und weiteren Integrationsschritten zu aktivieren.

Phase 3 – Verhandlungen: 6 bis 18 Monate. Weitere Staaten könnten über Beitritt oder assoziierte Teilnahme verhandeln. Offene Finanzfragen, institutionelle Sonderwünsche, Währungsoptionen und Übergangsfristen wären zu klären. Ein modularer Vertrag könnte unterschiedliche Integrationsstufen ermöglichen, ohne den Kern der dezentralen Ordnung preiszugeben.

Phase 4 – Ratifikation: 6 bis 18 Monate. Erforderlich wären nationale Parlamentsbeschlüsse und, soweit verfassungsrechtlich vorgeschrieben oder politisch gewollt, Referenden. Ratifikationsurkunden wären zu hinterlegen; das Inkrafttreten könnte an eine Mindestzahl von Kernstaaten und deren Mindestanteil am gemeinsamen Wirtschaftsraum gebunden werden.

Phase 5 – Übergang: 6 bis 24 Monate. Zuständigkeiten, Personal, EU-Vermögen, Daten und laufende Programme wären zu übertragen. Neue Institutionen müssten arbeitsfähig werden, bestehende Vorschriften vorläufig überführt und nationale Gesetze angepasst werden.

Bei sehr guter Vorbereitung könnte der Prozess bis zur Unterzeichnung eines neuen Vertrages in etwa zweieinhalb bis drei Jahren abgeschlossen werden; anschließend begänne oder vollendete sich die Ratifikation. Historischer Vergleich: Der Europäische Konvent arbeitete 2002–2003 18 Monate lang einen Vertragsentwurf aus, der allerdings schon vorab weitgehend in fest verschlossenen Schubladen schlummerte, der Vertrag von Lissabon benötigte von der Unterzeichnung 2007 bis zum Inkrafttreten 2009 knapp zwei Jahre, und der EWR wurde nach Verhandlungen ab 1989 im Mai 1992 unterzeichnet und trat 1994 in Kraft. [43; 44; 66]

Sobald die Kernstaaten unterschrieben und nationale Ratifikationen weit fortgeschritten wären, würde die politische Regenerierung der EU progressiv aussichtsloser . Rechtlich wäre sie nicht vollständig irreversibel; politisch entstünden jedoch neue Erwartungen, Institutionen und Koalitionen, die den Übergang stabilisieren könnten.

Politische Realisierbarkeit

Eine Neugründung wäre ohne Deutschland kaum realistisch. Innerhalb Deutschlands könnte sie derzeit nur von einer Bundesregierung mit maßgeblicher Beteiligung der AfD ausgehen oder würde wenigstens nur von einer solchen Regierung geduldet werden. Eine absolute AfD-Mehrheit bleibt nach den gegenwärtigen Kräfteverhältnissen äußerst unwahrscheinlich. Bei der Bundestagswahl 2025 erreichte die Partei 20,8 Prozent der Zweitstimmen und 152 von 630 Sitzen. Selbst bei einem Ende der sogenannten Brandmauer wäre zunächst eher eine Koalition mit CDU oder CSU denkbar. Deren bisherige Beschlusslage schließt Koalitionen und ähnliche Formen der Zusammenarbeit mit der AfD aus; eine grundlegende Neuordnung der EU, ein Austritt aus der NATO oder ein strategischer Bruch mit den Vereinigten Staaten wären zudem mit der gegenwärtigen Unionsprogrammatik kaum vereinbar. [67; 68]

Die AfD trat zur Europawahl 2024 unter dem programmatischen Titel „Europa neu denken!“ an und forderte eine Rückverlagerung von Kompetenzen sowie einen „Bund europäischer Nationen“. Ob daraus in Regierungsverantwortung tatsächlich ein konsequenter Neustart folgen würde, bleibt offen und abzuwarten. [69] Das Konzept eines Neustarts, in seiner Konzeption eher ein rhetorisch kluger Kompromiss zwischen divergenten Vorstellungen verschiedener Lager innherhalb der Partei, müsste inhaltlich durchdacht und zumindest parteiintern ausformuliert werden.

Für eine Alleinmehrheit ist in der BRD keine feste Stimmenquote von 50 Prozent erforderlich, weil nur Parteien berücksichtigt werden, die an der Sitzverteilung teilnehmen, und weil das Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren maßgeblich ist. Ein Stimmenanteil von 43 bis 46 Prozent kann unter bestimmten Konstellationen zu einer absoluten Sitzemehrheit im Bundestag führen, insbesondere wenn ein beträchtlicher Teil der Stimmen auf Parteien unterhalb der Sperrklausel entfällt. Sie ist jedoch keine gesetzliche Schwelle, sondern eine Szenariorechnung, deren Ergebnis von der Stimmenverteilung, Direktmandaten nationaler Minderheiten und der Zahl berücksichtigter Parteien abhängt. [70]

Selbst eine solche Mehrheit wäre nur eine notwendige, nicht hinreichende Bedingung. Die Führung einer Reformregierung müsste ihrem Programm unter massivem außenpolitischem, wirtschaftlichem, medialem und lobbyistischem Druck treu bleiben. Internationale Finanzunternehmen, Verbände, Regierungen und EU-Institutionen würden mit Zugeständnissen, Warnungen und Drohszenarien auf die Koalition einwirken. Gerade weil eine Neugründung bestehende Pensionsansprüche, Zuständigkeiten und Geschäftsmodelle berührt, wäre der Widerstand erheblich.

Zumindest denkbar ist ein Szenario, in dem die Initiative zu einer Neurgründung von einer Gruppe von Nettozahlern ohne Führungsrolle Deutschlands ausginge. Je nach Zusammensetzung könnte auch eine solche Gruppe erhebliche Verhandlungsmacht haben, denn eine Bundesregierung mit Beteiligung der AfD könnte weitere Nettozahlungen eines krisengeschüttelten Deutschlands zur Rettung der EU blockieren. Als Mitläufer oder Kollaborateuer statt als Anführer einer Nettozahlerkoalition könnte Deutschland die Dinge ihren Lauf nehmen lassen und wäre selbst geringerem internationalem Druck ausgesetzt als in einer Führungsrolle.

Außenpolitische Faktoren

Ein günstiges außenpolitisches Umfeld insbesondere in den USA könnte die Wahrscheinlichkeit einer Neugründung begünstigen. Ein künftiger US-Präsidenten im Stil Donald Trumps könnte zum möglichen Unterstützer einer europäischen Neuordnung werden. Vizepräsident Vance beispielswise  kritisierte auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 14. Februar 2025 europäische Einschränkungen politischer Debatten, hohe Migration und die Ausgrenzung populistischer Parteien; er stellte die innere demokratische Legitimität Europas in den Mittelpunkt seiner Rede. [71; 72; 73; 74]

Eine aktive amerikanische Unterstützung könnte den außenpolitischen Druck auf eine deutsche Reformregierung vermindern und andere Staaten zu Verhandlungen bewegen. Sie würde aber zugleich die europäische Abhängigkeit von Washington unterstreichen und sichtbar machen. Politisch und strategisch besteht eine starke Abhängigkeit von amerikanischen Sicherheitsgarantien, den Finanz- und Technologiemärkten. Eingeschränkte praktische Handlungsautonomie in Deutschland und Europa ist ein Faktum, dass die Neugründer in der Ausformulierung ihrer Vorstellungen für eine Neugründung in Betracht ziehen müssen. Das gilt a fortiori für den zumindest historisch wahrscheinlicheren Fall einer europäischen Neuordnungsplänen ablehnend gegenüber stehenden US-Regierung, denn aus Sicht der USA hat die bestehende EU den Vorzug eines hörigen Vasallen, der militärisch und ökonomisch (noch) stark genug ist, die USA in bestimmten Situation zu entlasten, aber bereits heute viel zu schwach ist, mit den USA zu rivalisieren. Die schwache, wirtschaftlich abgeschlagene EU der letzten 15 bis 20 Jahre in für die USA bis auf weiteres der ideale Verbündete und im amerikanischen Interesse. Es ist daher nicht zwangsläufig zu erwarten, dass die Mehrheit möglicher künftiger US-Präsidenten den in diesem Falle eigensinnigen Weitblick Trumps haben wird, denn Trump scheint intuitiv erfasst zu haben, dass dieser schwache Vasall auf lange Sicht von nur geringem Interesse für die USA wäre.

Der mögliche Auslöser eines Systemwechsels

Neben einer außergewöhnlichen parteipolitischen Konstellation bleibt ein großer internationaler Schock als zweiter realistischer Auslöser einer Neugründung. Ein kontinuierlicher wirtschaftlicher Abstieg allein dürfte nicht genügen. Institutionen und politische Klassen passen sich an schleichenden Wohlstandsverlust an; Kosten werden verteilt, verschoben oder kommunikativ normalisiert. Auch Bevölkerungen gewöhnen sich häufig an sinkende Erwartungen, solange der Rückgang graduell verläuft.

Deutschland verzeichnete 2023 und 2024 zwei aufeinanderfolgende Jahre schrumpfender Wirtschaftsleistung; das reale Bruttoinlandsprodukt sank nach den revidierten Angaben des Statistischen Bundesamtes um 0,3 Prozent beziehungsweise 0,2 Prozent. Diese Stagnation erhöht den Reformdruck, hat aber bislang keinen grundlegenden integrationspolitischen Kurswechsel ausgelöst. [76]

Ein massiver Finanz-, militärischer, Energie- oder Verfassungsschock könnte dagegen in kurzer Zeit verdeutlichen, dass die bestehende Ordnung ihre Kernfunktionen nicht mehr erfüllt. Ein solcher Schock wäre nicht wünschenswert, könnte aber politisch das bislang kaum Vorstellbare möglich machen. Wenn alle gewöhnlichen Anreize für den Fortbestand des Status quo sprechen, bleibt die Hoffnung auf eine außergewöhnliche Konstellation. Diese Hoffnung ist jedoch kein Planersatz.

Ergebnis

Eine Neugründung ist der einzige der drei untersuchten Wege, der die europäische Zusammenarbeit innerhalb weniger Jahre auf eine dauerhaft dezentralisierte und nach dieser Analyse ökonomisch tragfähigere Grundlage stellen könnte. Der Gesetzgebungsweg ermöglicht weitreichende Einzelkorrekturen, bleibt aber langsam, reversibel und vom Initiativmonopol der Kommission sowie der Integrationsrechtsprechung abhängig. Die Vertragsänderung eröffnet strukturelle Reformen, scheitert bei grundlegender Dezentralisierung jedoch wahrscheinlich an Einstimmigkeit, Ratifikation und institutioneller Beharrung.

Die Macht, Verhandlungen über eine Neugründung zu erzwingen, läge bei einer entschlossenen Gruppe großer Nettozahler unter deutscher Beteiligung. Deutschland war 2023 mit 17,43 Milliarden Euro und rund 43,4 Prozent der in der genannten IW-Auswertung ausgewiesenen Nettobeiträge der mit Abstand größte Nettozahler. Eine Koalition aus Deutschland, den Niederlanden, Schweden, Dänemark, Österreich und Finnland hätte etwa 63,1 Prozent, mit Frankreich rund 85,4 Prozent dieser Nettobeiträge repräsentiert. Diese finanzielle Macht ist real, ersetzt aber nicht politische Entschlossenheit. [59]

Deutschland ist zugleich der mächtigste und der politisch am stärksten gehemmte Akteur. Die deutsche Integrationspolitik wird von einer tief institutionalisierten proeuropäischen Elitekultur, historischen Verantwortungsnarrativen und der ideologischen Grundnorm geprägt, Kompetenzverlagerungen nach Brüssel als moralischen Fortschritt zu behandeln. Die anderswo vom Verfasser formulierte zugespitzte Diagnose des „bestindoktrinierten“ Landes mit „Schuldneurose“ bezeichnet diese politische Selbstbindung. Sie bringt die paradoxe Wiederkehr europäischer und besonders bundesdeutscher Führungsansprüche gerade in einer Phase wirtschaftlicher Schwäche auf den Punkt. Eine Elite, die nationalstaatliche Verantwortung moralisch diskreditiert, beansprucht zugleich, Europa über gemeinsame Schulden, Klimavorgaben, Migrationsregeln und industriepolitische Programme zu führen.

Dieses integrationspolitische Grundmuster wird von der in der BRD dominanten „grünen Einheitspartei“, d.h. allen bundesdeutschen Parteien außer der AfD, getragen. Allein die AfD hat in Deutschland ein ausdrücklich souveränistisches Gegenmodell in den Mittelpunkt eines Europawahlprogramms gestellt. Deshalb ist ihre koalitionspolitische Isolierung für jede Fundamentalreform entscheidend. Bevor eine solche Reform überhaupt denkbar wird, müsste die Brandmauer fallen, die AfD stärkste Kraft einer Bundesregierung werden oder allein regieren, eine europäische Nettozahlerkoalition bilden, möglichst außenpolitisches Wohlwollen oder zumindest Neutralität sichern und anschließend internationalem sowie innerstaatlichem Druck standhalten.

Wie wahrscheinlich das gleichzeitige Eintreten all dieser Bedingungen ist, bleibt der Beurteilung des Lesers überlassen. Die theoretische Reformierbarkeit der EU ist damit bejaht; ihre praktische Reformierbarkeit im erforderlichen Ausmaß bleibt im hohen Maße zweifelhaft, jedenfalls aus heutiger Sicht.

Quellen & Literatur

[1] Europäische Menschenrechtskonvention

[2] Europäische Union (2012). Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union. ABl. C 326 vom 26.10.2012, S. 13–390. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/teu_2012/oj/deu, insbes. Art. 48 EUV (Abruf: 15.07.2026).

[3] Europäische Union (2012). Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. ABl. C 326 vom 26.10.2012, S. 47–390. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2012/oj/deu, insbes. Art. 290-294  AEUV (Abruf: 15.07.2026).

[4] von der Leyen, U. (2019). A Union that strives for more: My agenda for Europe. Political Guidelines for the Next European Commission 2019–2024. Europäische Kommission. URL: https://commission.europa.eu/document/download/063d44e9-04ed-4033-acf9-639ecb187e87_en?filename=political-guidelines-next-commission_en.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[5] Europäische Kommission (2019). Der europäische Grüne Deal. Mitteilung COM(2019) 640 final. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:52019DC0640 (Abruf: 15.07.2026).

[6] von der Leyen, U. (2024). Europe’s Choice: Political Guidelines for the Next European Commission 2024–2029. Europäische Kommission. URL: https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_EN.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[7] Europäische Union (2020). Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise. ABl. L 433 I, S. 23–27. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2094/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[8] Europäische Union (2020). Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenenmittelsystem der Europäischen Union. ABl. L 424, S. 1–10. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2020/2053/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[9] Bundesverfassungsgericht (2022). Urteil des Zweiten Senats vom 6. Dezember 2022 – 2 BvR 547/21 und 2 BvR 798/21 – EWIGenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz. URL: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2022/12/rs20221206_2bvr054721.html (Abruf: 15.07.2026).

[10] EDGAR – Emissions Database for Global Atmospheric Research.

[11] Crippa, M., Guizzardi, D., Pagani, F. et al. (2024). GHG emissions of all world countries. Publications Office of the European Union, JRC138862. DOI: 10.2760/4002897. URL: https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC138862 (Abruf: 15.07.2026).

[12] Europäische Union (2021). Verordnung (EU) 2021/1119 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität („Europäisches Klimagesetz“). ABl. L 243, S. 1–17. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1119/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[13] Rat der Europäischen Union (2026). 2040 climate target: Council gives final green light. Pressemitteilung vom 5. März 2026. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2026/03/05/2040-climate-target-council-gives-final-green-light/ (Abruf: 15.07.2026).

[14] Europäische Union (2003). Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, konsolidierte Fassung. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2003/87/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[15] Europäische Union (2023). Verordnung (EU) 2023/851 zur Verschärfung der CO₂-Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen und neue leichte Nutzfahrzeuge. ABl. L 110, S. 5–20. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/851/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[16] Europäische Union (2024). Richtlinie (EU) 2024/1275 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden. ABl. L, 2024/1275. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1275/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[17] Europäische Union (2022). Richtlinie (EU) 2022/2464 hinsichtlich der Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen. ABl. L 322, S. 15–80. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2464/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[18] Europäische Union (2024). Richtlinie (EU) 2024/1760 über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit. ABl. L, 2024/1760. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1760/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[19] Europäische Union (2020). Verordnung (EU) 2020/852 über die Einrichtung eines Rahmens zur Erleichterung nachhaltiger Investitionen. ABl. L 198, S. 13–43. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/852/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[20] Europäische Union (2023). Richtlinie (EU) 2023/2413 zur Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen. ABl. L, 2023/2413. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/2413/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[21] Europäische Kommission (2026). Pact on Migration and Asylum: Umsetzung und Anwendung der neuen Vorschriften seit Juni 2026. URL: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en (Abruf: 15.07.2026).

[22] Europarat (1950/2021). Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, konsolidierte Fassung. URL: https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_deu (Abruf: 15.07.2026).

[23] Vereinte Nationen (1951/1967). Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. URL: https://www.unhcr.org/media/convention-and-protocol-relating-status-refugees (Abruf: 15.07.2026).

[24] Europäische Union (2012). Charta der Grundrechte der Europäischen Union. ABl. C 326, S. 391–407. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[25] Europäische Union (2008). Richtlinie 2008/115/EG über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. ABl. L 348, S. 98–107. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2008/115/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[26] Europäische Kommission (2025). A Competitiveness Compass for the EU. Mitteilung COM(2025) 30 final. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:52025DC0030 (Abruf: 15.07.2026).

[27] Europäische Kommission (2025). Commission simplifies rules on sustainability and EU investments, delivering over €6 billion in administrative relief. Pressemitteilung vom 26. Februar 2025. URL: https://commission.europa.eu/news-and-media/news/commission-simplifies-rules-sustainability-and-eu-investments-delivering-over-eu6-billion-2025-02-26_en (Abruf: 15.07.2026).

[28] Europäische Union (2020). Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027. ABl. L 433 I, S. 11–22. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2020/2093/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[29] Art. 231 AEUV.

[30] Art. 16 Abs. 4 EUV und Art. 238 Abs 2 AEUV.

[31] Europäisches Parlament (2026). Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren: Überblick, Lesungen und Mehrheitsanforderungen. URL: https://www.europarl.europa.eu/olp/de/ordinary-legislative-procedure/overview (Abruf: 15.07.2026).

[32] Rat der Europäischen Union (2026). Qualifizierte Mehrheit im Rat: 55 Prozent der Mitgliedstaaten und 65 Prozent der EU-Bevölkerung. URL: https://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/how-does-the-council-vote/qualified-majority/ (Abruf: 15.07.2026).

[33] Europäische Union (2024). Verordnung (EU) 2024/1689 zur Festlegung harmonisierter Vorschriften für künstliche Intelligenz. ABl. L, 2024/1689. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj/deu (Abruf: 15.07.2026).

[34] Pierson, P. (1996). The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis. Comparative Political Studies, 29(2), 123–163. DOI: 10.1177/0010414096029002001. URL: https://doi.org/10.1177/0010414096029002001 (Abruf: 15.07.2026).

[35] Pollack, M. A. (2003). The Engines of European Integration: Delegation, Agency, and Agenda Setting in the EU. Oxford: Oxford University Press. URL: https://global.oup.com/academic/product/the-engines-of-european-integration-9780199251179 (Abruf: 15.07.2026).

[36] Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton.

[37] Gerichtshof der Europäischen Union (1963). Urteil vom 5. Februar 1963, Van Gend en Loos gegen Nederlandse Administratie der Belastingen, Rs. 26/62, ECLI:EU:C:1963:1. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=26/62 (Abruf: 15.07.2026).

[38] Gerichtshof der Europäischen Union (1964). Urteil vom 15. Juli 1964, Costa gegen E.N.E.L., Rs. 6/64, ECLI:EU:C:1964:66. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=6/64 (Abruf: 15.07.2026).

[39] Gerichtshof der Europäischen Union (1971). Urteil vom 31. März 1971, Kommission gegen Rat (AETR/ERTA), Rs. 22/70, ECLI:EU:C:1971:32. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=22/70 (Abruf: 15.07.2026).

[40] Gerichtshof der Europäischen Union (1986). Urteil vom 23. April 1986, Les Verts gegen Europäisches Parlament, Rs. 294/83, ECLI:EU:C:1986:166. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=294/83 (Abruf: 15.07.2026).

[41] Gerichtshof der Europäischen Union (1991). Urteil vom 19. November 1991, Francovich und Bonifaci gegen Italien, verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-6/90 (Abruf: 15.07.2026).

[42] Beck, G. (2012). The Legal Reasoning of the Court of Justice of the EU. Oxford: Hart Publishing. URL: https://www.bloomsbury.com/uk/legal-reasoning-of-the-court-of-justice-of-the-eu-9781841131771/ (Abruf: 15.07.2026).

[43] Europäischer Konvent (2003). Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa; Dokumentation des Konvents 2002–2003. Europäisches Parlament. URL: https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/de/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/draft-treaty-establishing-a-constitution-for-europe (Abruf: 15.07.2026).

[44] Europäische Union (2007). Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. ABl. C 306 vom 17.12.2007. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:12007L/TXT (Abruf: 15.07.2026).

[45] Beschluss (EU, Euratom) 2020/2053 des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom.

[46] Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union („European Union Recovery Instrument“ – EURI) zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise (EURI-VO)

[47] Die Gesamtzahl der vom EuGH ganz oder teilweise für ultra vires erklärten EU-Gesetze (Richtlinien und Verordnungen) beläuft sich auf weniger als ein dutzend. In fast allen Fällen wurden diese Gesetze mit wenige Modifikationen nachfolgend erneut von der Kommission vorgelegt und vom Europäischen Parlament und Rat verabschiedet. Es handelt sich also nicht um Entscheidungen mit langfristiger Kompetenzeinschränkung.

[48] Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) (2026). The European Economic Area (EEA): institutioneller Aufbau und Binnenmarktbeteiligung. URL: https://www.efta.int/eea (Abruf: 15.07.2026).

[49] Europäische Gemeinschaften und EFTA-Staaten (1992). Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum. ABl. L 1 vom 3.1.1994, S. 3–522. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:21994A0103(01) (Abruf: 15.07.2026).

[50] Leuffen, D., Rittberger, B. und Schimmelfennig, F. (2022). Integration and Differentiation in the European Union: Theory and Policies. 2. Aufl. Cham: Palgrave Macmillan. URL: https://doi.org/10.1007/978-3-030-76677-1 (Abruf: 15.07.2026).

[51] Montefiore, S. S. (2003). Stalin: The Court of the Red Tsar. London: Weidenfeld & Nicolson. Zur unsicheren Überlieferung des Stalin zugeschriebenen Papst-Zitats.

[52] Schelling, T. C. (1960). The Strategy of Conflict. Cambridge, MA: Harvard University Press. URL: https://www.hup.harvard.edu/books/9780674840317 (Abruf: 15.07.2026).

[53] Moravcsik, A. (1998). The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca: Cornell University Press. URL: https://www.cornellpress.cornell.edu/book/9780801485091/the-choice-for-europe/ (Abruf: 15.07.2026).

[54] Gerichtshof der Europäischen Union (2014). Gutachten 2/13 vom 18. Dezember 2014 zum Beitritt der Europäischen Union zur EMRK, ECLI:EU:C:2014:2454. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=2/13 (Abruf: 15.07.2026).

[55] Gerichtshof der Europäischen Union (2018). Urteil vom 6. März 2018, Slowakische Republik gegen Achmea BV, Rs. C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-284/16 (Abruf: 15.07.2026).

[56] Gerichtshof der Europäischen Union (2021). Urteil vom 2. September 2021, Republik Moldau gegen Komstroy LLC, Rs. C-741/19, ECLI:EU:C:2021:655. URL: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-741/19 (Abruf: 15.07.2026).

[57] Vereinte Nationen (1983). Vienna Convention on Succession of States in Respect of State Property, Archives and Debts. URL: https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/3_3_1983.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[58] Crawford, J. (2019). Brownlie’s Principles of Public International Law. 9. Aufl. Oxford: Oxford University Press. URL: https://global.oup.com/academic/product/brownlies-principles-of-public-international-law-9780198737445 (Abruf: 15.07.2026).

[59] Institut der deutschen Wirtschaft (IW) (2024). Deutschlands Nettobeitrag zum EU-Haushalt 2023. Auswertung auf Basis der EU-Haushaltsdaten; Zahlen dokumentiert in WELT vom 12. August 2024: „Deutschland zahlt fast doppelt so viel wie der Zweitplatzierte Frankreich“. URL: https://www.welt.de/wirtschaft/article252962748/Deutschland-zahlt-doppelt-so-viel-wie-Zweitplatzierter-Frankreich.html (Abruf: 15.07.2026).

[60] Üblich sowohl in der Forschung als auch in Darstellungen in Print- und anderen Medien ist die Aufschlüsselung der nationalen Beiträge zur Finanzierung des EU-Haushaltes auf der Basis von Nettobeiträgen. Diese Präferenz ist fragwürdig, denn über den Verwendungszweck der Mittel, die sie von der EU zurückerhalten, entscheiden nicht die Regierungen, sondern weitgehend die EU-Organe, sie sind mithin zweckgebunden und können nicht im selbstbestimmten Eigeninteresse der Mitgliedstaaten genutzt werden. Im Zuge einer Neugründung der EU wäre also ebenso über die Gesamthöhe der nationalen Beiträge zu verhandeln, denn die Bruttobeträge, nicht nur die Nettobeiträge, werden den nationalen Parlamenten tatsächlich entzogen. Eine massive Reduzierung dabei wäre vordringlich.

[61] Europäische Union (1962/2024). Statut der Beamten der Europäischen Union und Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten, Verordnung Nr. 31 (EWG), Nr. 11 (EAG), konsolidierte Fassung. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/1962/31(1)/2024-01-01/deu (Abruf: 15.07.2026).

[62] Bruttonationaleinkommen

[63] Athanassiou, P. (2009). Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU: Some Reflections. ECB Legal Working Paper Series, Nr. 10. Frankfurt am Main: Europäische Zentralbank. URL: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scplps/ecblwp10.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[64] Welthandelsorganisation (WTO) (1947/1994). General Agreement on Tariffs and Trade, insbesondere Art. XXIV. URL: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm (Abruf: 15.07.2026).

[65] Welthandelsorganisation (WTO) (1994). General Agreement on Trade in Services, insbesondere Art. V. URL: https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm (Abruf: 15.07.2026).

[66] Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) (2026). EEA Agreement: Verhandlungsgeschichte, Unterzeichnung 1992 und Inkrafttreten 1994. URL: https://www.efta.int/eea/eea-agreement (Abruf: 15.07.2026).

[67] Die Bundeswahlleiterin (2025). Bundestagswahl 2025: Endgültiges Ergebnis, Zweitstimmen und Sitzverteilung. URL: https://www.bundeswahlleiterin.de/bundestagswahlen/2025/ergebnisse/bund-99.html (Abruf: 15.07.2026).

[68] Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) (2018). Sonstige Beschlüsse des 31. Parteitags: Ablehnung von Koalitionen und ähnlichen Formen der Zusammenarbeit mit Linkspartei und AfD. Hamburg, 7.–8. Dezember 2018. URL: https://www.cdu.de/artikel/die-beschluesse-des-31-parteitags?returnurl=beanpage/21414 (Abruf: 15.07.2026).

[69] Alternative für Deutschland (AfD) (2023). Europa neu denken! Europawahlprogramm 2024. Beschlossen auf der Europawahlversammlung in Magdeburg. URL: https://www.afd.de/wp-content/uploads/2023/11/2023-11-16-_-AfD-Europawahlprogramm-2024-_-web.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[70] Die Bundeswahlleiterin (2025). Bundestagswahl 2025: Wahlsystem, Sitzverteilung und Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren. URL: https://www.bundeswahlleiterin.de/bundestagswahlen/2025/informationen-waehler/wahlsystem.html (Abruf: 15.07.2026).

[71] The White House (2026). President Donald J. Trump: Administration profile. URL: https://www.whitehouse.gov/administration/donald-j-trump/ (Abruf: 15.07.2026).

[72] Trump, D. J. (2025). The Inaugural Address. Washington, D.C., 20. Januar 2025. URL: https://www.whitehouse.gov/remarks/2025/01/the-inaugural-address/ (Abruf: 15.07.2026).

[73] The White House (2026). Vice President JD Vance: Administration profile. URL: https://www.whitehouse.gov/administration/jd-vance/ (Abruf: 15.07.2026).

[74] Vance, J. D. (2025). Remarks at the Munich Security Conference. München, 14. Februar 2025. URL: https://www.realclearpolitics.com/video/2025/02/14/full_speech_vice_president_jd_vance_addresses_munich_security_conference.html (Abruf: 15.07.2026).

[75] Bundesrepublik Deutschland, Deutsche Demokratische Republik, Frankreich, Sowjetunion, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten (1990). Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland („Zwei-plus-Vier-Vertrag“), insbesondere Art. 7. Unterzeichnet am 12. September 1990. URL: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201696/volume-1696-I-29226-English.pdf (Abruf: 15.07.2026).

[76] Statistisches Bundesamt (Destatis) (2025). Bruttoinlandsprodukt im Jahr 2024 um 0,2 % gesunken. Pressemitteilung Nr. 019 vom 15. Januar 2025; revidierter Vergleichswert 2023: −0,3 %. URL: https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2025/01/PD25_019_811.html (Abruf: 15.07.2026).

*Dieser Beitrag basiert auf einem Vortrag in Wien (Sala terrena, Ferdinandhof) im Juni 2026. Er wurde zur sprachlichen Strukturierung, rechtlichen Präzisierung und wissenschaftlichen Quellenbelegung redaktionell überarbeitet.

Die in dieser Veröffentlichung vertretenen Ansichten geben ausschließlich die Auffassung des Autors wieder und spiegeln nicht notwendigerweise die Positionen des Instituts für konservative Wirtschaftspolitik (IKW) wider. Das Titelbild dieser Veröffentlichung wurde KI-generiert (Art. 50 EU AI Act).